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Le paquet énergie - climat est le dossier principal de la fin du cycle 2004 - 2009 pour les institutions de l'Union européenne. Il représente l'un des enjeux clés de la Commission Barroso (faut-il déjà l'appeler Commission Barroso I ?), qui compte dessus pour effacer des esprits les échecs institutionnels et autres controverses sur la directive services (plus connue sous le nom de "directive Bolkestein") ou sur les négociations à l'OMC.

Une priorité de la présidence française

La présidence française en a fait également l'une de ses priorités. Objectif : conclure le dossier avant la fin de l'année, afin que l'UE soit en mesure de défendre une position claire au sommet de Copenhague sur le changement climatique en décembre 2009. Vu du calendrier, le raisonnement peut étonner : pourquoi donc faudrait-il que la position de l'UE soit définitivement fixée un an avant le sommet de l'ONU ? Vu de la présidence française, le raisonnement apparaît plus clair : un accord d'ici Noël non seulement garantirait l'existence même d'un accord européen avant décembre 2009 et, ce qui ne gâche rien, figurerait au "tableau de chasse" de la présidence française.

L'objectif, pour la présidence française mais également pour une partie du Parlement européen, est donc d'obtenir un accord en première lecture. Expliquons ce que cela signifie, à travers une brève explication du système de prise de décision au niveau européen.

Brève institutionnelle : la première lecture

Au sein du système institutionnel de l'UE, le droit d'initiative est détenu par la Commission européenne. En janvier dernier, la Commission européenne a donc proposé différents textes, qui ensemble, composent le paquet énergie - climat, dont l'objectif principal est de réduire de 20% les émissions de gaz à effet de serre de l'UE et de porter à 20% la part des énergies renouvelables dans la consommation d'ici 2020.

Les différentes directives ont ensuite été examinées en commissions parlementaires au Parlement européen et en groupes de travail au Conseil de l'UE. Puis les directives, telles qu'amendées par les députés européens, ont été votées au sein des commissions parlementaires concernées. Etape suivante : l'ensemble des députés européens votent en session plénière.

Mais si les institutions européennes veulent garantir un accord en première lecture, elles doivent éviter la navette qui s'installe entre le Parlement européen et le Conseil lorsque ceux-ci rejettent ou modifient les amendements de l'un ou de l'autre. Pour esquiver ceci, le Parlement européen et le Conseil doivent en réalité se mettre d'accord avant le vote en plénière au Parlement et avant la discussion finale au niveau des ministres - voire des chefs d'Etat et de gouvernement - au Conseil. En d'autres termes, le vote en plénière du Parlement doit entériner l'accord politique trouvé auparavant entre les deux institutions.

Trilogues

C'est précisément dans ce flou institutionnel qui sépare le vote en commission parlementaire du vote en plénière que se cachent l'atout, ou au contraire, le danger, de la première lecture.

Au cours de cette période, des trilogues réunissent les représentants des trois institutions : la direction générale et le cabinet du ou des commissaire(s) compétent(s) pour la Commission européenne, la présidence en exercice pour le Conseil et le(s) rapporteur(s), ainsi que parfois les rapporteurs fictifs, pour le Parlement européen.

Ces trilogues peuvent permettre d'aboutir rapidement sur des dossiers ou au contraire, peuvent attiser les difficultés. La différence se fera justement sur la question de la représentation : si chacune des institutions a le sentiment de voir sa position clairement et justement défendue au sein du trilogue, la première lecture a toutes les chances d'aboutir. Si en revanche, l'une ou l'autre des institutions considère que le mandat de ses représentants n'est pas clair ou ne correspond pas à la position réelle de l'institution, la première lecture devient une passage inefficace voire contre-productif.

Traditionnellement, dès lors, les dossiers les moins controversés profitent d'un accord rapide en première lecture, tandis que les dossiers législatifs plus complexes sont menés jusqu'à une deuxième lecture, voire jusqu'à la conciliation, dernière étape de la navette législative.

Alors, lire ou relire ?

Si nous revenons au paquet énergie - climat, la question est donc la suivante : faut-il à tout prix favoriser un accord en première lecture afin de démontrer le volontarisme européen en la matière, ou au contraire se montrer patient et accepter le principe d'une deuxième lecture, en tenant compte, d'une part de la complexité du dossier et d'autre part, des nouvelles perspectives imposées par la crise financière ?

Dans l'édition du 16 octobre de European Voice, la députée européenne Caroline Jackson a dénoncé "le caractère opaque des négociations actuellement en cours entre le rapporteur [NDLR: en l'occurrence, il s'agit d'Avril Doyle, rapporteur pour la directive sur la révision du système européen d'échange de quotas d'émissions] et le Conseil pour essayer d'atteindre un accord sur ce qui sera exactement proposé comme accord de première lecture au Parlement en plénière. Ces réunions ne sont pas publiques, seuls quelques députés ont le droit d'y assister and il n'y a pas de compte-rendu publics. Bienvenue en Corée du Nord. Sans doute, le Parlement, en tant que défenseur traditionnel de la transparence, doit pouvoir faire mieux que cela ?".

Au-delà des désaccords sur le fond qui opposent les députés entre eux, ainsi que les Etats membres entre eux, et enfin le Parlement et le Conseil, ces critiques démontrent essentiellement deux choses :

- le sentiment d'insécurité, perceptible au Parlement européen, face à la pratique des trilogues d'avant plénière, dans lesquels les députés se sentent souvent (cf. post ) en position délicate, parce qu'ils ne s'estiment pas pourvus d'un mandat clair par le Parlement européen dans la mesure où le vote en plénière n'a pas encore eu lieu. Ce sentiment est souvent renforcé par le fait que les députés ne peuvent pas toujours s'exprimer dans leur langue maternelle, étant souvent contraints de s'exprimer en anglais, faute d'interprétation disponible.

- le ras-le-bol de certains députés face à la pression exercée par le Conseil - plus précisément, par les présidences en exercice soucieuses de leur bilan final -, parfois soutenu par la Commission, surtout lorsqu'elle est en fin de mandat, pour obtenir des accords en première lecture.

En conclusion, l'enjeu ici, comme ailleurs, reste de trouver l'équilibre entre la nécessité d'agir vite et celle d'agir bien. Vaste programme, que nous suivrons avec intérêt à travers le devenir de ce paquet énergie - climat.


Photos: ue2008.fr